“力争到2020年，初步建立较为完善的城市地下空间规划建设管理体系”。住房城乡建设部近日发布《城市地下空间开发利用“十三五”规划》，以促进城市地下空间科学合理开发利用为总体目标，明确了“十三五”时期的主要任务和保障规划实施的措施。
随着城镇化的逐步推进，城市用地尤其是核心区域的土地日益缺乏。地下空间可以作为城市地面空间的重要补充，然而大多数城市地下空间开发利用仍处于起步阶段，城市地下空间开发利用面临建设发展需求旺盛但系统性不足、有关立法和规划制定相对滞后、现状利用基本情况不清、管理体制和机制有待进一步完善等挑战。为此，《城市地下空间开发利用“十三五”规划》出台。
《规划》显示，虽然我国部分城市地下空间开发利用进入迅速发展阶段，但是大多数城市地下空间开发利用仍处于起步阶段，城市地下空间开发利用面临建设发展需求旺盛但系统性不足、有关立法和规划制订相对滞后、现状利用基本情况不清、管理体制和机制有待进一步完善等挑战。
《规划》提出的总体目标是，科学和合理地推进城市地下空间开发利用，大力提高城市空间资源利用效率，充分发挥城市地下空间综合效益，更好发挥地下资源潜力，形成平战结合、相互连接、四通八达的城市地下空间。力争到2020年，初步建立较为完善的城市地下空间规划建设管理体系。
地下空间开发利用，规划必须先行。国家行政学院中欧应急管理学院教授佘廉认为，大部分城市对地下空间开发利用基本现状掌握不足，不少城市地下管线图纸信息严重滞后。对此，《规划》要求，要先规划、后建设，科学编制城市地下空间规划。
《规划》提出了3个具体目标。一是建立和完善城市地下空间规划体系，推进城市地下空间规划制定工作。到2020年，不低于50%的城市完成地下空间开发利用规划编制和审批工作，补充完善城市重点地区控制性详细规划中涉及地下空间开发利用的内容。二是开展地下空间普查，推进城市地下空间综合管理信息系统建设。到2020年，不低于50%的城市初步建立包括地下空间开发利用现状、规划建设管理、档案管理等的综合管理系统，有效提升城市地下空间信息化管理能力。三是健全地下空间开发利用各项管理制度，完善有关法律法规、标准规范的制定。
佘廉认为，城市地下空间由于深埋地下，无论是工程建设过程中的工程质量保证还是施工安全隐患排查，以及地下空间使用过程中的安全维护，难度都高于地上。因此，在完善城市地下空间开发利用的同时，应更加注重地下空间的应急管理体制机制建设，确保地下空间的施工安全和使用安全。
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2000公里地下综合管廊建设任务
据住建部网站消息，6月17日住建部召开推进城市地下综合管廊建设电视电话会议，部长陈政高出席会议并部署相关工作，确保完成年初确定的2000公里地下综合管廊建设任务。
2015年以来，财政部、住建部确定了两批共25个城市进行中央财政支持地下综合管廊试点。
据统计，已有多个省份“十三五”时期的管廊建设规划在200公里以上。各个城市的规划建设规模也长短不一，比如广州市规划建设72公里，而不少城市的先期规划长度只有10公里左右。
“一些中小城市并没有建设管廊的迫切需求，但也在跟风，造成入廊的管线太少，反而浪费了地下空间。还有的城市只在部分路段建设管廊，形不成系统的管网。”江苏省一家省属设计院的设计人员说。
陈政高在推进城市地下综合管廊建设电视电话会议上就提出，要科学规划，地下综合管廊一经建设就不可更改，不可移动，一定要科学论证、长远考虑。
5月26日，住建部和国家能源局联合出台《关于推进电力管线纳入城市地下综合管廊的意见》，提出电网企业要积极配合城市人民政府推进电力管线入廊。城市内已建设管廊的区域，同一规划路由的电力管线均应在管廊内敷设。
住建部和国家能源局为地方政府解决了一个大难题。在管线入廊实际操作中，属地管理的管廊运营单位面对的是电力、通信等垂直管理单位，尤其面对央企时，地方运营企业的议价能力很弱。
一名国家电网公司人士向记者确认，电网建设的项目批准要经过省级电网公司，涉及到高压线路甚至要得到总公司的批准。
今年2月1日，全国首部专门规范地下综合管廊建设与管理的地方性法规——《珠海经济特区地下综合管廊管理条例》施行。《条例》规定，已建管廊区域内的管线，除根据相关技术规范和标准无法纳入管廊的管线，以及管廊与外部用户的连接管线外，必须按照专项规划要求进入管廊。
《条例》还规定，对应当进入管廊的管线，管线单位申请在管廊以外的位置新建管线的，规划部门不予规划许可，建设部门不予施工许可，市政、公路行政管理部门不予挖掘道路、公路许可。
类似上述规定还出现在一些省份的推进管廊建设的文件中，这些文件多以省政府办公厅名义下发。
但武汉大学法学院教授孟勤国认为，经过地方人大审查通过的综合管廊的专门规划本身就是具有约束力的法律文件，管廊建设属于城市规划范畴，可以在《城市规划法》范畴内解决入廊问题，无需单独立法。
北京中建政研信息咨询中心专家委员会委员宋志宏等人在今年5月的一篇文章中称，应该在物权法层面确立地下空间归国家所有的法律关系，“其实转让地下空间使用权使所有权人获益只是在推动管线强制入廊方面的一个策略，其真正意图是要改变过去和现在一直沿用的地下空间‘无偿划拨’造成管线单位长期以来的低成本挖沟埋管的惰性思维，借出让空间提高其埋管成本，推动管线单位积极配合管线入廊。”宋志宏写到。
